Il whistleblowing nel pubblico impiego: tra dovere di fedeltà, tutela del dipendente e contrasto alla corruzione

This thesis analyses the institution of whistleblowing in Italian public employment, structured around a central question: when an employee reports wrongdoing, are they fulfilling a duty or breaching their obligations towards their employer? To address this, the analysis begins with the duty of loyalty under Article 2105 of the Civil Code and the employee's rights of criticism and reporting, showing how case law has progressively recognised the primacy of the public interest over internal confidentiality obligations. The international framework is then examined, from the UN Convention against Corruption to the Council of Europe Conventions and EU Directive 2019/1937, the first binding instrument of general scope on the matter. At the national level, the Severino Act of 2012 introduced Article 54-bis into the Consolidated Law on Public Employment, offering minimal protection limited to public sector workers and leaving significant procedural and enforcement gaps. ANAC's 2015 guidelines partially addressed these shortcomings, anticipating the 2017 reform. Law 179/2017 marked the first comprehensive intervention: it extended protection to private sector employees through an amendment to Legislative Decree 231/2001, strengthened whistleblower confidentiality across criminal, accounting and disciplinary proceedings, introduced a reversal of the burden of proof and granted ANAC sanctioning powers. Legislative Decree 24/2023, transposing EU Directive 2019/1937, then unified the public and private sector frameworks, broadened the categories of protected persons, established a hierarchy among internal, external and public disclosure reporting channels, and strengthened anti-retaliation measures, marking a shift from a purely anti-corruption rationale to a conception of whistleblowing as a fundamental right. The thesis concludes that the effectiveness of the institution depends not only on the legislation itself, but also on overcoming a cultural tendency to equate reporting with informing.

L'elaborato analizza l'istituto del whistleblowing nel pubblico impiego italiano, muovendo da una domanda di fondo che ne attraversa l'intera struttura: quando il dipendente segnala un illecito, adempie a un dovere o viola gli obblighi cui è tenuto nei confronti del datore di lavoro? Per rispondere, la trattazione prende avvio dall'obbligo di fedeltà ex art. 2105 c.c. e dai diritti di critica e di denuncia del lavoratore, chiarendo come la giurisprudenza abbia progressivamente riconosciuto la prevalenza dell'interesse collettivo sugli obblighi di riservatezza endoaziendale. A partire dagli strumenti sovranazionali che hanno sollecitato il legislatore italiano ad intervenire, dalla Convenzione ONU di Merida alle Convenzioni del Consiglio d'Europa fino alla Direttiva UE 2019/1937, si ricostruisce poi il percorso che ha condotto all'attuale assetto normativo. Sul piano nazionale, la legge Severino del 2012 ha introdotto per la prima volta l'art. 54-bis nel T.U.P.I., configurando una tutela minimale e circoscritta ai soli dipendenti pubblici, con lacune significative sul piano procedurale e sanzionatorio. Le linee guida ANAC del 2015 hanno parzialmente colmato tali vuoti in via interpretativa, anticipando la riforma del 2017. La legge 179/2017 ha rappresentato il primo intervento organico in materia: ha esteso le tutele al settore privato attraverso una modifica al D.lgs. 231/2001, rafforzato la riservatezza del segnalante nei procedimenti penali, contabili e disciplinari, introdotto l'inversione dell'onere probatorio e ampliato i destinatari della segnalazione, attribuendo all'ANAC anche poteri sanzionatori. Il D.lgs. 24/2023, recependo la Direttiva UE 2019/1937, ha infine unificato la disciplina dei settori pubblico e privato, allargato significativamente la platea dei soggetti tutelati, strutturato una gerarchia tra canali di segnalazione interni, esterni e di divulgazione pubblica, e potenziato le misure di protezione da ritorsioni, segnando il passaggio da una logica puramente anticorruttiva a una concezione del whistleblowing come diritto fondamentale della persona. Il lavoro conclude che l'effettività dell'istituto dipende non solo dalla qualità delle norme, ma anche dal superamento di una cultura che tende ancora a equiparare la segnalazione alla delazione.